К участникам Всероссийской научно-практической конференции «Управление развитием территорий: 20 лет Градостроительному кодексу! И где мы?», приехавшим в Омск из более чем 30 регионов, с приветственным словом обратилась А. Н. Береговских, руководитель ИТП «Град», член-корреспондент МААМ, советник РААСН, профессор МАА, член Совета НП «Национальная гильдия градостроителей», руководитель магистратуры «Управление развитием территории». Она отметила, что рада видеть партнеров и коллег из регионов, где сейчас создается множество учреждений, которые работают на развитие пространственного градостроительного планирования.

Алина Анатольевна Постовалова, руководитель Института управления и информационного моделирования Университета Минстроя НИИСФ РААСН, также была в числе первых спикеров конференции. Она рассказала о сотрудничестве Университета Минстроя и ИТП «Град». Так, на форуме «Градостроительная неделя: инновации и развитие» «Град» проводил секцию «Мастер-планы – фундамент устойчивого развития городов». Кроме того, сотрудники Института в рамках образовательного курса провели цикл вебинаров, его прослушали более 500 человек. По окончании курса выдается сертификат. Планируются и новые проекты с сентября этого года, к участию в которых приглашаются все, работающие в градостроительной сфере.
ты.

В своем установочном докладе А. Н. Береговских рассказала о 20-летней деятельности Института на основе положений российского Градостроительного кодекса. Руководитель ИТП «Град» коснулась проблем, с которыми сталкиваются градостроители в своей профессиональной деятельности, рассказала о достижениях и представила видение «Града» перспектив развития отрасли в контексте действующего законодательства. Анна Николаевна говорила о методологических основах формирования цифровых информационных моделей управления развитием территорий на основе данных – результатов градостроительного проектирования.

– Очевидно, что системы развития территорий сейчас не существует. Мы наблюдаем только отдельные ее элементы, причем не всегда связанные между собой. Это, скорее, можно назвать моделью управления развитием территорий, – заметила А. Н. Береговских.

Тезисы доклада А. Н. Береговских «Методологические основы формирования цифровых информационных моделей управления развитием территорий на основе данных – результатов градостроительного проектирования. Предложения по содержанию решений перспективных видов градостроительной документации и внесению изменений в нормативно-правовую базу на федеральном, региональном и муниципальном уровнях».

Нормативы градостроительного проектирования – это ключ от стратегии к генплану. Генеральный план утверждает три вида решений: 1) границы населенных пунктов; 2) функциональные зоны; 3) объекты местного значения.
До сих пор не существует требований к проектам планировки и межевания. В результате почти все города утратили единый план красных линий, которые, между тем, являются каркасом градостроительного проектирования.

Сегодня существуют огромные противоречия территориального и функционального зонирования. Движущие силы пространственного развития – это, в первую очередь, стратегические проекты федерального или регионального уровня. Примерно 50 % содержания генплана не попадают в нацпроекты. Частные инвестиционные программы имеют приоритет перед генпланом, позволяется изменять параметры функциональных зон. Таким образом, вносятся изменения и в генплан, и в ПЗЗ без оценки влияния таких изменений на комплексное развитие территорий и городов.

Заказчики мастер-планов, как правило, не те государственные органы, которые являются заказчиками генплана. В связи с этим возникает множество разногласий. Как следствие, синхронизация документов градостроительного планирования сейчас большая проблема. Мастер-план – это «место сборки» принятых стратегических решений, которые сложно увязать, запланировать инфраструктурные связи между ними, привести все решения в единое целое.

Главная задача наших действий – обеспечение реализации национальных проектов. Мы стараемся удержать единство градостроительного планирования, в то время как элементы планирования и регулирования разведены по уровням принятия решений: федеральный, региональный и муниципальный. Должны появиться инструменты создания единых инфраструктурных планов.

Основные проблемы современной модели управления развитием территорий:

• несогласованность стратегического, социально-экономического и пространственного планирования;
• смещение стратегических и тактических решений в одном документе – генплане;
• невозможность комплексного планирования инфраструктурного развития города в одном документе.

Важны не документы, а решения. Необходимо выстроить структуру. Таким образом необходимо комплексное планирование. Уже 20 лет ИТП «Град» продвигает именно комплексный проект, включающий максимальное количество решений. Тогда есть возможность создания единой цифровой информационной модели, предназначенной для управления развитием территории. Создается информационная основа, собираются все данные о территории и затем интегрируются с действующими государственными информационными системами.

Необходимо оптимизировать количество документов:
Стратегический план или мастер-план должен формироваться на региональном уровне и утверждаться губернатором.

• Комплексный инфраструктурный план регионального развития. Тактический план. Это цифровая модель, которая собирает все уровни принятия решений, все объекты инфраструктур, связывая их между собой. Его преимущество в том, что он не только представляет собой комплекс трех уровней территориального планирования, но и завязан на единый реестр.
• Документ градостроительного регулирования – генплан как исключительно муниципальный документ. На этом уровне осуществляется управлением развитием территории для всех участников. Здесь должен быть полный набор объектов.

В качестве аргументов в пользу своей позиции Анна Николаевна привела примеры проектов ИТП «Град», реализованных в Тюмени, Мегионе, Нижневартовске, Тобольске, Омске, Уссурийске, на Сахалине.

Владимир Викторович Климанов, директор АНО «Институт реформирования общественных финансов», член Совета Национальной гильдии градостроителей, доктор экономических наук, выступил с докладом на тему «Перспективы развития градостроительного планирования и регулирования».

В. В. Климанов подошел к проблеме с позиций экономики, в частности бюджетирования и финансирования:
– Я занимаюсь вопросами регионального и в большей степени муниципального развития. Мой взгляд на вопрос градостроительного планирования будет с экономическим подтекстом.

Мы находимся на новом этапе стратегического планирования. В стране появились новые системы, нацпроекты. Будет разработана новая стратегия пространственного развития. Пространственное развитие – это все же некое производное от экономического развития. И в связи с этим очень важно сейчас понимать, что от регионов и муниципалитетов ждут правильного и эффективного встраивания в систему развития всей социально-экономической системы страны, каждого участка в достижении общих национальных целей, обозначенных в президентском указе от 7 мая 2024 года.

Есть два подхода к определению политики пространственного развития:

• только те механизмы федерального влияния на пространственное развитие, которые изначально нацелены на изменение пропорций в социально-экономическом развитии территорий;
• вся совокупность пространственных аспектов федеральной социально-экономической политики.

Важно определить соотношение разных подходов к поддержке развития регионов. Здесь могут быть разные подходы. Например, поддерживать равномерно или только те регионы, которые помогут нам вырваться вперед. Либо надо искать компромисс между этими полярными подходами.

Причины дифференциации развития регионов. Есть объективные (природно-географические или историческое) и субъективные факторы (региональная политика федеральных органов власти, стратегические интересы бизнеса и так далее). Субъективные факторы сегодня более значимы, и это будет продолжаться. Иначе говоря, роль органов управления в развитии территорий становится всё значительнее. Проработанность разного рода документов – тоже условие успешного развития территорий.

В. В. Климанов представил индекс бюджетных расходов. Так, на Чукотке в 10 раз в среднем дороже выучить и вылечить гражданина, чем в других регионах страны. На Севере (Камчатка, Республика Саха, Магадан) этот показатель в три раза выше, чем в среднем по стране. И стоимость строительства объектов там тоже идет с удорожающим коэффициентом. Это должно учитываться при УРТ.

В. В. Климанов остановился на таком важном аспекте, как доходы бюджета. Экономист отметил, что совершенствование налоговой системе не приведет к увеличению доходов региональных и местных бюджетов. И этот момент тоже необходимо учитывать в вопросах управления развитием территории. Конечно, благодаря новой налоговой формуле федеральный бюджет будет пополняться.

Но эти средства пойдут на инвестирование ключевых национальных целей и задач. Вряд ли можно надеяться, что муниципальные образования обретут деньги для мастер-планов. Важно быть реалистами! Например, сложно будет реализовать решения мастер-планов для дальневосточных городов в тех замахах, которые там заложены.

Принцип реалистичности, заложенный в рамках законодательства по стратегическому планированию, никто не отменял.

В вопросах управления развитием территории немаловажен такой аспект, как бюджетные трансферты: дотации, субсидии, субвенции и др. Получая дотации и субсидии, региональные и муниципальные власти не уполномочены определять цель трансферта. Предписания – жесткие, целевое расходование средств – жесткое.

Нельзя не брать во внимание и цикличные кризисы (раз в 12 лет). В эти периоды доля трансфертов из вышестоящих бюджетов в региональные возрастает. И это тоже должно учитываться при развитии территорий.

Региональный долг – на этом тоже можно сделать акцент. Чтобы появились финансовые возможности для реализации проектов, будет происходить списание задолженностей регионов в федеральном бюджете – доля кредитов в регионах стала очень большой. Настало время списания какого-то количества долгов. В результате появится некий объем высвобождаемых средств, они должны пойти на инвестиционные цели и задачи. Эти цели и задачи должны быть обозначены в документах стратегического планирования, к которым в том числе относится и мастер-план.

Будучи экономистом, член Совета Национальной гильдии градостроителей В. В. Климанов порассуждал о стратегическом и бюджетном планировании:
– Любые планы потом преломляются в бюджете. Бюджет всегда принимается в форме закона. Мастер-план – это слабо формализуемый с точки зрения нормативного регулирования документ. Бюджет становится определяющим документов. На этапе мастер-планирования – при согласовании финансового обеспечения – часто финансовый орган может дать заключение о несоответствии некоторых моментов мастер-плана закону о бюджете. И надо быть готовым получить отрицательное заключение экономистов.

Как модератор и как специалист в области управления развитием территории А. Н. Береговских обобщила сказанное В. В. Климановым:

– Мы должны лучше обосновывать свои решения! Это отрезвление для градостроительных проектировщиков. Мы должны максимально аргументированно обосновывать бюджетные расходы.

В завершение этой своеобразной стенограммы отметим, что пленарное заседание получилось не только торжественным, но и весьма продуктивным: был задан тон конференции – обсуждение насущных вопросов на высоком профессиональном уровне, с полярными мнениями, с обменом опытом, с поиском путей решения ключевых проблем градостроительства и управления развитием территории.